В очередной раз оказались подогретыми слухи об объединении двух областей Украины — Луганской и Донецкой, которые соседствуют и граничат между собой, являясь двумя полюсами единого региона Донбасс. Учитывая, что 26 июня в Луганскую область ожидается визит спикера ВР Украины Владимира Рыбака, который проведет для мэров, глав РГА и облсоветов совещание, посвященное, с одной стороны, развитию местного самоуправления, с другой - административной реформе Украины, можно ожидать очередную вспышку дискуссии.

Возмутители спокойствия

Хотя возмутителей спокойствия в последнее время было немало, на днях в Луганском облсовете в очередной раз журналистов собрали на брифинг, чтобы «развенчать» слухи, подогреваемые КПУ, о намерениях власти объединить Луганскую и Донецкую области. Поводом к объяснениям на этот раз стали месседжи главного луганского коммуниста, нарадепа от КПУ Спиридона Килинкарова по поводу подспудных «происков» « регионалов» в направлении объединения Луганской и Донецкой области. Дескать, ссылался лидер КПУ, в области даже разрабатывается коварный документ - новая Генеральная схема планирования Луганской области.

Генеральная схема планирования Луганской области создавалась согласно утвержденному Закону Украины и является неотъемлемой частью плана развития территории всей Украины. Это – технический документ, который начал разрабатываться с 2003 г. на деньги областного бюджета, поскольку последний подобный принимался в 1981 г. и уже устарел и нуждался в обновлении, пояснялпервый заместитель председателя облсовета Евгений Харин.

Дескать, это схема развития территории с учетом специфики районов, например, сельскохозяйственных (Троицкий, Беловодский, Старобельский), промзоны – (Лисичанск, Алчевск, Северодонецк), рекреационных - Кременской район и т.д. Схема содержит 18 графических чертежей с приложением и заключением.

Концепция начала разрабатываться в 2003г., для чего были привлечены специалисты Киевского проектного института и продолжалась в течение 5 лет , что обошлось областному бюджету в 2,5 млн. грн бюджетных средств.

«Аналогичная работа проводилась и в Днепропетровске, и в Харькове и других городах, - пояснял Харин. – Концепция закрепляет не только специфику каждой территории, но и перспективы развития, например схема 2003 г. уже содержит информацию о строительстве на территории трех районов области ветряных парков, хотя их тогда еще и в помине не было, информацию о парковой зоне, которой еще не было, в Кременском районе и.т.д. Эта схема закрепляется на двадцатилетний период. Однако Килинкаров и его команда решили пропиариться – это чистая политика…»

По мнению Харина, последний не может не знать об этих документах, как нардеп, председатель парламентской комиссии. «А если не знал, то должен был сделать запрос, тем более, что этот вопрос неоднократно рассматривался на комиссиях облсовета», - сказал первый зампредседателя облсовета.

Дискуссии об административной реформе в Украине ведутся уже больше десятилетия. По этому поводу высказывались и высказываются прямо противоположные мнения. Иногда они могут исходить от одного и того же чиновника. Как пример можно вспомнить о заявлении экс-мэра Киева, председателя Комитета Верховной Рады по вопросам государственного строительства и местного самоуправления Александра Омельченко, который с одной стороны, высказался об объединении двух областей в единый регион «Донбасс». С другой стороны, выдвинул аргументы против предложенного в законе принципа проведения реформы снизу ( см. газету «Зеркало недели»). По его мнению, хотя проведение территориально- административной реформы в условиях «социальной депрессии, жесткой централизации, коррупции и миллиардных дыр в бюджете» – «блеф», рисовать карту нового административно-территориального устройства Украины нужно, «начиная с областей. «Несбалансированность у нас именно на уровне «донор — реципиент», - говорил он изданию.

«Богатый Донецк, бедный Луганск. Развивающийся Киев и теряющие мощь города-спутники. А что если на базе Луганской и Донецкой областей сформировать одну административную единицу — регион Донбасс — на семь миллионов жителей, и реализовать пилотный проект? Более того, я лично десять лет назад предлагал объединить Киев с Киевской областью и сделать столичный регион — Киевская Русь. Предоставить статус автономии. Мы все просчитали. Нас поддержала Академия наук. Все было согласовано с Президентом. И если бы не дружба четы Засух с супругой президента, которых сильно волновал вопрос сохранения своего статуса в области, мы бы уже сейчас подводили итоги эксперимента и могли говорить о других таких проектах. А что сегодня? Из девяти районов области все едут работать в Киев. И платят там налоги. А дома только спят. Скоро в Бородянке и Ворзеле не за что будет мусор вывозить. То есть, я за пилотные экспериментальные проекты Я не верю, что два бедняка, объединившись, вдруг станут богатыми. Более того, с тех пор как еще при Союзе нарисовали названия областей, мы так и не удосужились создать земельный кадастр, узаконить паи, определить границы сел и районов и пр. пр. А мы должны поставить точку на карте и уже знать, чья это земля. Как в любой другой европейской стране. И только потом начинать реформу. И последнее: без мнения громады никаких решений об объединении, укрупнении, изменении границ принимать нельзя».

Проблема территориального устройства актуальна во всем мире. В развитых странах видят демократию в «децентрализации власти». Если перевести на наши реалии зарубежные поиски, то территориальная демократия, дескать, включает: а)самоуправление на уровне гражданин-село-поселок-город-район-область-страна; сельский депутат, городской, районный, областной, депутат ВР; б) многопартийность; в) доступ к управлению государством женщин и молодежи.

Однако, как отмечают эксперты, инициатива и демократизация не происходят по команде - они развиваются «в свободных условиях». Пока же АГУ и местное самоуправление не имеет никакого влияния на подготовку бюджета. В результате за два года местным бюджетам не было додано 29 (!) млрд. грн. Концы с концами сводили отдельными постановлениями Кабмина, выделяя средства на зарплату медикам и учителям. На ЖКХ искали из других статей. В 2012 году — та же история — недодали 21 млрд. На развитие — ни копейки. В результате сегодня в селах и районах около 70 процентов людей стоят в очереди на биржу труда.

«Основной принцип реформы — доступность жителей к месту работы и предоставлению основных видов социальных услуг. Цель — создать дееспособные, однородные громады, экономически сбалансировать территории, после чего передать на места деньги и полномочия. Если это произойдет, пальму Мерцалова можно делать символом Украины», - заявлял г-н Омельченко.

Идею объединения Луганской и Донецкой областей поддержал народный депутат от ПР Сергей Гриневецкий, о чем также много писали СМИ. Напомним, он заявил, что вместо 24 областей можно создать 8 территориально-административных образований. По его мнению, «это даст возможность улучшить жизнь в регионах».

С другой стороны, оппоненты Омельченко и Гриневецкого утверждают, проведение реформы сверху и резание областей задевает интересы местных и региональных элит. Ведь речь идет о бизнесе, избирательных округах, зонах влияния. Потому в Луганской области большинство принадлежащих и не принадлежащих к ПР отожествлять себя с донецкими не хотят.

Мэр Свердловска Александр Шмальц считает, что первым делом нужно навести порядок на местах. Например, объединить несколько маленьких поселков под руководством одного, но эффективного поселкового совета. Это даст экономию чиновничьих рабочих мест, а следовательно бюджетных средств. Председатель Восточноукраинского центра общественных инициатив Владимир Щербаченко (г.Луганск) в 2007 году презентовал книгу «Административно-территориальная реформа: взгляд местных общин Луганщины». В комментарии Радіо Свобода он сказал, что главные задачи реформы он видит в том, чтобы уменьшить расходы на содержания госаппарата, сделать местные советы финансово самодостаточными, приблизить социальные услуги к гражданам. Например, чтобы люди с села не ехали в районную больницу, когда есть городская.

Также он говорит об укрупнении местных общин - объединение сел с тем, чтобы они могли собирать больше налогов, и этих средств должно быть достаточно для того, чтобы предоставлять качественные услуги. А вот в предложении Сергея Гриневецкого Щербаченко видит только территориальное перераспределение.

Возможно, регионалы готовят себе отступление - сильные региональные княжества на случай проигрыша на следующих выборах.

«От того, что предлагает Гриневецкий, мы не выиграем точно. Мы станем еще большей провинцией. Побывайте сейчас в Донецке, и вы увидите, куда направляются собранные налоги: дороги, строительство, значительно лучше, чем у нас, общественный транспорт, аэропорт. После реформы у нас будет еще хуже - ни дорог, ни медицины, ни нормального образования. Зачем финансировать Луганск, уже не говоря о меньших города и поселках - Троицк, Беловодск или Красный Луч? Все вопросы будут решаться в Донецке. Большие города будут жить в 21-м веке, все остальные - в 18-м », - говорит Владимир Щербаченко.

Пока в Администрации Президента заверяют, что все разговоры об изменении административно-территориального устройства Украины, укрупнение областей или другая подобная «ненаучная фантастика» является позицией отдельных политиков и экспертов - «проект Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине не содержит намека на перекройки карты территориального устройства Украины ».

«Очень обидно, что значение этой Схемы искажают и появляется мнение о том, что Схема определяет ликвидацию области или объединения с какой-то другой областью. Наверное, кто-то в Верховной Раде хочет «пропиариться». Но, чтобы подводить Схему под какие-то свои размышления, необходимо хотя бы взять документ и внимательно с ним ознакомиться», - отметил первый заместитель председателя облсовета Евгений Харин.

«В апреле прошлого года по завершению создания схемы мы рассмотрели результаты на расширенном заседании. Схема планирования была одобрена и передана на экспертизу. Мы получили одобрительное экспертное заключение, где четко сказано, что территория Луганской области на сегодняшний день представляет 26,7 тыс. кв. км и на расчетный период – 20 лет – это тоже будет 26,7 тыс. кв. км», - прокомментировала ситуацию начальник областного управления архитектуры и градостроительства Елена Еременко. 

Она уточнила, что схема размещена в открытом доступе на сайте областного управления градостроительства.

- А как быть с моногородами, попавшими в разряд депрессивных? – спросили ее.

« Это экономический вопрос. Его нужно решать в рамках развития местного самоуправления. Уверена, что население должно начать развивать свой малый бизнес, а депрессивные населенные пункты тяготеть к районным центрам», - ответила она.

«Ящик Пандоры»

Народный депутат фракции КПУ в Верховной Раде, первый секретарь Луганского обкома КПУ Спиридон Килинкаров открыто заявил: в Украине планируют провести административно-территориальную реформу, которая ликвидирует некоторые области

Между тем, административно-территориальная реформа – вопрос не праздный, а насущная необходимость. Во-первых, нынешнее административно-территориальное устройство страны было сформировано ещё в 1930-х и с тех пор сильно устарело, социально-демографическая, поселенческая и экономическая картина претерпела значительные изменения и, как заявляют специалисты, формальное административное деление перестало соответствовать реальному положению вещей.

Например, многие обезлюдившие районы вынуждены тянуть на прежний чиновничий аппарат, некоторые населенные пункты "оказались на обочине цивилизации". Жителям многих деревень фактически недоступно не только медицинское обслуживание, образование, но и регулярное транспортное сообщение.

Если вернуться к истории, то в 1938 году их разъединили по причине острой конкуренции за ресурсы между тогдашним Сталино и Луганском. Как отмечают эксперты, это было в условиях плановой экономики, когда эта конкуренция выливалась в лоббирование своих интересов на уровне Госплана и других структур государственной власти СССР.

«Чтобы погасить перманентный конфликт, и было принято решение о создании двух областей, - комментирует доктор социологических наук, один из наиболее известных специалистов в области социологии регионов в Украине, профессор Луганского национального университета им. Т. Шевченко Илья Кононов.

" В нашем университете в числе немногих читается курс «социология регионов», - подтвердил он.- Вообще, прецедент 1938 года позволяет более широко поставить вопрос о региональном и административно-территориальном делении. Регионы – территориальные образования, возникшие в индустриальных обществах естественным путем. Они являются субнациональными единицами первого уровня. Административные единицы – это способ пространственного распространения государственной власти. Они могут совпадать, а могут и не совпадать с естественно возникшими регионами. Чаще всего большие регионы разделяются для лучшей управляемости на несколько административных единиц. Проблема управляемости возникает из-за сложной поселенческой структуры регионов. В них формируются первые города и вторые города, которые конкурируют с ними. Проблема конкуренции усложняется агломерационными процессами. Так что, не следует упрощать достаточно сложные процессы.

Сейчас принято критически высказываться о советском административно-территориальном устройстве. Между тем, именно в условиях Украины оно на уровне областей приобрело достаточно продуманные очертания. В ее основе лежал принцип двухчасовой транспортной доступности к областному центру. Области формировались с ориентацией на максимально полное удовлетворение потребностей своих жителей. Поэтому в Донецкую область были включены не относящиеся исторически к Донбассу земли Приазовья, а в Луганскую область попали земли Слободской Украины. Областные центры формировались не только как средоточие власти, но и как центральное место получения необходимых услуг населением области (культурных, медицинских и т.д.). За время своего существования области превратились в живые функциональные организмы с продуманной инфраструктурой. В непродуманных экспериментах ей можно нанести непоправимый ущерб, что будет очень дорого стоить обществу.

В силу сказанного с государственной точки зрения вопрос не в количестве областей и не в их границах. Советское наследие нуждается в преодолении вовсе не с этой стороны. Необходима децентрализация власти, передача реальных прав местному самоуправлению, достижение его финансовой состоятельности. О модели местного самоуправления прежде всего и нужно вести речь, чтобы оно предоставляло услуги населению, а не выполняло сугубо контрольные и фискальные функции.

Если смоделировать все же объединение Луганской и Донецкой областей в современных условиях, то можно прогнозировать угнетающие последствия для Луганской области и особенно для города Луганска. Донецк будет стягивать на себя все большие ресурсы, а механизмов их справедливого перераспределения в нашем государстве просто не создано.

В заключение вернусь к тому, что административное деление – это форма разворачивания государственной власти в пространстве. Так вот, для того, чтобы предвидеть результат административных преобразований, необходимо понимать логику пространственного разворачивания политической власти. Создание больших административных единиц (скажем, 8 вместо 24 областей) – это путь к формированию мощных противовесов центральной власти. Если события будут развиваться в этом направлении, а вся остальная конструкция государства сохраниться, то Украине грозит утрата территориальной устойчивости. Большие административные единицы постоянно будут выдвигать центру условия, ставить ультиматумы, в них может развиваться сепаратизм. Между полюсами Украины – Донбассом и Галичиной - будет вестись постоянное выяснение отношений, а борьба за контроль над центром приобретет невиданную до этого остроту. Уладить все это будет возможно только через федеративное устройство страны. Но путь к этому может быть очень драматическим. Так что сто раз нужно подумать, прежде чем открывать ящик Пандоры.

Второй вариант – создание большого количества административных единиц (60 – 80) первого уровня и переход на двухуровневую модель административного деления. Такой вариант тоже обсуждался в экспертном сообществе Украины.

Это – путь создания жесткого унитарного режима власти. Дистрикты будут абсолютно зависимы от центра. Данный вариант не соответствует региональной гетерогенности Украины и будет угнетать развитие регионов.

Административное деление должно, наоборот, стимулировать развитие территорий. Наверное, в современных украинских реалиях оптимально сохранить существующее областное деление, но изменить внутреннее строение областей. Возможно, некоторые районы целесообразно соединить с городами, которые являются естественными центрами их тяготения. И, конечно, необходимо существенно реформировать местное самоуправление».

Итак, для успеха дела чиновникам  неплохо бы советоваться  не только с политиками, но и учеными. А поскольку в Украине достаточно развита социология регионов,  ее специалисты могли бы выступить экспертами при проведении административной реформы. Однако пока такой заинтересованности не чувствуется. Поэтому есть основания опасаться, что под вывеской административно-территориальной реформы пройдет очередное перераспределение сфер влияния между группами, которые очень любят, когда их называют «элитой».

Наталия Сергеева, «ОстроВ», www.ostro.org